ENQUETE PARLEMENTAIRE COMMISSION DUTROUX

ENQUETE PARLEMENTAIRE
sur la manière dont l'enquête, dans ses volets policiers et judiciaires a été menée dans " l'affaire Dutroux-Nihoul et consorts "
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RAPPORT
FAIT AU NOM DE LA COMMISSION D'ENQUETE (1)
PAR
M. Renaat LANDUYT ET
MME Nathalie DE T'SERCLAES
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CHAPITRE III

Des constatations

Section 1re
Des manquements structurels

$ 1er. Le volet policier

A. Le fonctionnement de la gendarmerie
1. L'enquête Julie et Mélissa
a) L'organisation de l'enquête
1) En ce qui concerne le volet liégeois
2) En ce qui concerne le volet carolorégien
b) La conduite de l'enquête
2. L'enquête Sabine
a) L'organisation de l'enquête
b) La conduite de l'enquête
3. Questions critiques. Le rôle du BCR (cellule disparitions)
a) Historique et missions du BCR
b) Confrontation à la pratique des enquêtes
1) Observations générales
2) L'enquête Julie et Mélissa
3) L'enquête Sabine

B. Le fonctionnement de la PJP

1. L'enquête Loubna
a) L'organisation de l'enquête
b) Le déroulement de l'enquête

2. L'enquête An et Eefje

a) L'organisation de l'enquête
b) La conduite de l'enquête

3. Problèmes d'organisation au niveau de la PJP

C. Le fonctionnement de la police communale
1. La police communale de Charleroi
2. La police communale d'Ixelles

D. Evaluation générale du fonctionnement des services de police dans le cadre des enquêtes

1. La collaboration entre les services de police
2. L'émergence d'une fonction policière
3. Les techniques spéciales d'investigation
4. Le recours à des indicateurs

$ 2. Le volet judiciaire

A. La place de la victime dans le procès pénal
1. Un message convergent
2. L'assistance aux victimes
3. L'accès au dossier pour la partie civile

B. Les autorités judiciaires
1. Le cloisonnement au sein de l'administration de la justice pénale
2. Le parquet
3. L'apport des parquets généraux
4. Le magistrat national
5. Le juge d'instruction
6. Un manque de moyens
C. La mise en état des affaires pénales
1. Les principes généraux de l'instruction préparatoire
2. La politique criminelle
3. L'information
4. L'instruction

D. Deux lois complémentaires au Code pénal
1. La loi du 1er juillet 1964 de défense sociale à l'égard des anormaux et des délinquants d'habitude
2. La loi du 31 mai 1888 sur la libération conditionnelle

Section 2
Les manquements individuels
$ 1er. Les manquements dans le dossier Loubna
$ 2. Les manquements dans le dossier de Julie et Mélissa
$ 3. Les manquements dans le dossier An et Eefje
$ 4. Les manquements dans le dossier Sabine

CHAPITRE III
Des constatations
Le déroulement des différentes enquêtes amène la commission à formuler des constatations quant aux manquements qui ont marqué ces enquêtes. Certains manquements sont d'ordre structurel, d'autres d'ordre individuel; parfois ils se conjuguent.
La mission de la commission d'enquête implique qu'elle examine également les responsabilités en ce qui concerne les manquements qu'elle a constatés lors de l'examen des dossiers (article 13 de la loi du 3 mai 1880). A cet égard, il convient de signaler que la commission demandera à la Chambre d'examiner, dans une seconde phase, la piste des éventuelles protections. Les constatations relatives à ces éventuelles protections permettront peut-être de restituer les responsabilités au niveau pénal (complicité, ...).
Les responsablités à retenir au stade actuel se situent aux niveaux structurel et individuel. Elles doivent être confrontées d'une part, aux manquements constatés dans les différents dossiers qui ont été examinés par la commission et, d'autre part, aux règles juridiques en vigueur.
La commission souligne en outre que, dans le cadre de l'appréciation des responsabilités individuelles, il y a lieu de tenir compte des manquements structurels dont il est fait état ci-après et dont la responsabilité incombe tantôt au législateur, tantôt au pouvoir exécutif, tantôt aux deux, sans que ces manquements puissent toutefois servir d'excuse aux personnes citées ci-après.
Section 1re
Des manquements structurels
$ 1er. LE VOLET POLICIER
A. Le fonctionnement de la gendarmerie
Il ressort de l'enquête de la commission que la gendarmerie a joué un rôle prédominant dans l'enquête menée sur la disparition de Julie et Mélissa et de Sabine. Par ailleurs, le BCR est intervenu régulièrement dans les dossiers disparitions, en particulier sa cellule disparitions après sa création officielle en septembre 1995.
1. L'enquête Julie et Mélissa
a) L'organisation de l'enquête
La gendarmerie de Grâce-Hollogne, singulièrement l'adjudant Lesage, de la BSR de Seraing, et, dans une moindre mesure, le commandant de brigade Gilot, ont fait preuve d'une indépendance étonnante vis-à-vis des juge d'instruction successifs de Liège et du coordinateur de l'enquête, le commissaire de la police judiciaire (PJP) de Liège.
L'organisation de l'enquête a dès lors suivi d'autres voies hiérarchiques que celles qui sont normalement prévues. Les juges d'instruction ont adressé des apostilles et la PJP et la gendarmerie se sont réparti les tâches, la gendarmerie s'étant certes attribué la part du lion dans l'enquête.
En ce qui concerne l'organisation de l'enquête, il convient d'établir une distinction entre l'enquête menée à Liège et la partie de l'enquête détachée à Charleroi.
1) En ce qui concerne le volet liégeois de l'enquête :
L'enquête Julie et Mélissa a été menée dans l'arrondissement judiciaire de Liège.
Il y avait une cellule " Grâce-Hollogne " à la gendarmerie mais pas de cellule d'enquête Julie et Mélissa. Compte tenu de la décision des magistrats instructeurs de désigner le commissaire Lamoque comme " coordinateur " ou " chef " (voir ci-après), la cellule en question aurait inévitablement été une cellule mixte. On n'a pas jugé utile ou souhaitable d'opter pour cette formule.
Le coordinateur travaillait, physiquement et géographiquement, loin de la cellule Grâce-Hollogne. Cette formule n'a pas été jugée souhaitable pour des raisons matérielles et psychologiques. Il aurait été préférable de travailler dans une cellule unique et au même lieu. Cet éloignement a eu un certain nombre de répercussions sur l'enquête. Premièrement, le coordinateur perdait le contrôle sur la plupart des activités menées par la gendarmerie dans le cadre de l'enquête. Cette situation l'empêchait d'informer à son tour correctement le juge d'instruction qui, par suite de cette décision stratégique dans l'enquête, s'est retrouvé, en partie, coupé des informations qui lui étaient nécessaires pour diriger l'enquête. En outre, la distance séparant les membres de la PJP (responsables de 20 % des actes d'instruction) des membres de la cellule Grâce-Hollogne a entravé la bonne coordination de l'enquête sur le terrain.
Cette situation a eu pour seconde conséquence immédiate de renforcer l'autonomie de la cellule Grâce-Hollogne.
Tout cela aurait pu être évité si l'on avait fait application de l'article 8 de la loi sur la fonction de police, qui prévoit que des accords exprès peuvent être conclus entre les services de police. Cela aurait permis de déroger au principe selon lequel, dans l'exécution de leurs missions, les fonctionnaires de police sont placés sous la direction exclusive de leurs supérieurs hiérarchiques.
Un tel accord n'a pas été conclu dans le cadre de l'enquête qui nous occupe. Le non-recours à cette possibilité reste inexpliqué. Ou bien on n'avait pas connaissance de la disposition en question, ou bien on n'a pas jugé opportun de l'appliquer. Le résultat final a été que le commissaire Lamoque n'a coordonné l'enquête qu'en théorie et qu'il n'a, à aucun moment, marqué l'enquête de son empreinte.
Le fait que la cellule Grâce-Hollogne se soit émancipée et surtout la grande liberté d'action de l'adjudant Lesage ne peuvent s'expliquer que par le fait que ses supérieurs hiérarchiques n'ont pas assumé la fonction de direction qui leur incombait (cf. articles 7 et 8 de la loi sur la fonction de police).
2) En ce qui concerne le volet carolorégien :
Lors de la réunion capitale du 9 août 1995 à Charleroi, il a été décidé de retirer la piste Dutroux à Liège et de l'explorer au niveau policier à Charleroi.
Cette décision appelle les considérations suivantes en ce qui concerne l'organisation et la stratégie de l'enquête.
Il n'appartient pas à un service de police de prendre une décision aussi importante dans une instruction. On peut même se demander si l'organisation d'une telle réunion peut être considérée comme admissible, étant donné qu'elle a eu lieu à l'insu des magistrats instructeurs et sans leur approbation. Cet élément place les fonctionnaires de police concernés par cette décision devant leurs responsabilités, et ce, en fonction de leur grade dans la hiérarchie.
Par la suite, les magistrats liégeois n'ont pas non plus été informés de la tenue de la réunion ni, a fortiori, des décisions qui y ont été prises. Les magistrats de Charleroi ont, par contre, été informés, mais seulement de la conclusion de la réunion (" Dutroux est un suspect potentiel ") et ce, à l'occasion de la demande concernant l'organisation de l'action d'observation " Othello ". Le parquet de Charleroi, et ensuite le juge d'instruction Lorent, ont à leur tour négligé d'informer les magistrats instructeurs du fait qu'à Charleroi, on enquêtait sur M. Dutroux au sujet de son implication éventuelle dans la disparition de Julie et Mélissa
Conclusion : aussi bien les membres de la gendarmerie de Charleroi, Thuin, Namur et Liège que les magistrats du parquet et le juge d'instruction de Charleroi qui sont intervenus dans le dossier Othello ont négligé d'informer, conformément au Code d'instruction criminelle, les magistrats liégeois compétents des soupçons pesant sur Dutroux et des actions judiciaires entreprises à l'encontre de celui-ci.
Il est permis de se poser de nombreuses questions concernant la manière dont l'enquête sur M. Dutroux a été organisée à Charleroi par les autorités hiérarchiques compétentes, aussi bien au sein de la magistrature qu'au sein de la gendarmerie elle-même, et concernant la manière dont ces autorités en ont assuré le suivi.
* M. Michaux n'a pas été convenablement encadré ni suivi par ses supérieurs hiérarchiques. A plusieurs reprises, il n'a pas tenu compte de l'ordre exprès qui lui était donné de dresser procès-verbal, sans que cette attitude ait eu la moindre suite. Cela est d'autant plus étonnant que l'ordre a été donné à différents moments par des personnes différentes.
* De nombreuses décisions prises dans le cadre de l'enquête, notamment le fait de dresser ou de ne pas dresser procès-verbal, l'ont apparemment été par Michaux seul ou en concertation avec M. Lesage. Cette constatation ne cadre absolument pas avec la rigueur des voies hiérarchiques caractérisant le fonctionnement de la BSR. L'organisation d'une structure de concertation horizontale, à l'insu de la hiérarchie de la BSR et des autorités de district, est contraire aux principes de fonctionnement, a fortiori lorsqu'il s'agit d'enquêtes d'une telle importance.
* Si, en théorie, M. Michaux devait savoir à quel officier il devait rendre compte à Charleroi, cela était beaucoup moins évident dans la pratique. Toutes les parties concernées s'étaient pourtant mises d'accord en septembre 1995 et il avait été convenu que M. Michaux devrait rendre compte au commandant Schot. Le commandant Legros a cependant continué à s'imposer à M. Michaux et a exigé d'être tenu au courant de l'enquête en permanence. Pour quelle raison? Le commandant Legros est en tout cas le seul supérieur hiérarchique à n'avoir jamais ordonné à M. Michaux de dresser procès-verbal. Parallèlement, il était l'un des initiateurs de la réunion du 9 août, réunion qu'il aurait normalement dû présider.
Le commandant Legros a signé, le 25 août, le document Othello dans lequel il mentionnait tant la lutte contre la traite des êtres humains que la disparition de Julie et Mélissa et le lien possible entre ces données et l'objectif de l'action Posa : confirmer les soupçons pesant sur M. Dutroux.
C'est également le commandant Legros qui a été convoqué le 8 novembre 1995 par Mme la substitute Troch au sujet d'Othello. Il a par ailleurs assisté à la réunion du 29 novembre et a fait rapport à ce sujet au BCR.
En résumé, on peut affirmer que le commandant Legros a été associé à tous les aspects de l'opération Othello, qu'il s'est présenté au parquet comme le responsable de cette opération et qu'il a servi de relais avec le BCR, mais qu'il a négligé de diriger M. Michaux dans son enquête et a rejeté plus tard toute responsabilité dans l'échec de l'enquête. En ce qui concerne ce dernier point, il est évident que cela est essentiellement imputable à un manque de sens des responsabilités.
* Outre le commandant Legros, les supérieurs directs de MM. Michaux, Zamponi et Leblanc, ainsi que le commandant Schot et le lieutenant-colonel Lemasson, étaient au courant des investigations concernant M. Dutroux.
* Il convient également de s'interroger sur le rôle et l'attitude de M. Delpierre, l'équipier attitré de M. Michaux, dans ce dossier.
Il était au courant de tout, mais il a omis, fin novembre, de signaler l'affaire d'Obaix et l'implication éventuelle de M. Dutroux à M. Michaux.
* Il est frappant de constater qu'à Charleroi, on n'a non seulement pas assuré le suivi des investigations de M. Michaux, mais on n'a en outre pas accordé la moindre attention au suivi et à l'évaluation de la qualité des devoirs d'enquête accomplis à l'encontre de M. Dutroux. L'observation Posa a été d'une qualité franchement affligeante. L'organisation des perquisitions a été chaotique (absence de matériel et de synchronisation), et l'inventoriage et le traitement des pièces emportées ont été médiocres. La hiérarchie le savait et n'a pas réagi.
Il convient également de s'interroger sur le rôle joué par le BCR dans toute cette enquête. Nous reviendrons sur ce point ultérieurement.
b) La conduite de l'enquête
1) De nombreux dossiers l'ont prouvé maintes fois : les éléments décisifs d'une enquête se récoltent dans les premières heures. Si des renseignements substantiels ne sont pas recueillis à ce moment, l'enquête a malheureusement toutes les chances d'échouer.
Cette observation souligne l'importance des méthodes de recherche utilisées.
Dans une enquête de ce type, les techniques les plus souvent utilisées sont notamment les suivantes : examen minutieux de l'endroit et du trajet où les victimes ont disparu; recherche dans l'environnement immédiat et plus éloigné; enquête de voisinage qui doit être effectuée le plus rapidement et le plus méthodiquement possible; enquête auprès des passants qui doit également se réaliser à bref délai de manière rigoureuse; enquête auprès des parents, des familles et des connaissances des victimes; publication d'un avis de recherche.
L'utilisation de ces techniques suppose des connaissances et une capacité à organiser stratégiquement les informations obtenues. En outre, ce type d'opération doit être encadré par une équipe, dirigée par un enquêteur compétent et expérimenté.
Il faut notamment tenir de fréquents briefings afin d'échanger et d'évaluer des informations recueillies et analyser les données disponibles.
La commission doit malheureusement constater que, lors de l'enlèvement de Julie et Mélissa et dans les premiers jours qui ont suivi, les recherches ne sont pas déroulées dans des conditions satisfaisantes.
Nous visons deux choses en particulier. L'enquête de voisinage semble avoir été mal faite à la fin du mois de juin et elle a d'ailleurs du être reprise au début juillet 1995, mais sans doute trop tard à un moment où il n'était plus guère possible d'espérer en obtenir grand chose. C'est ainsi que le témoignage de Mme H. qui a vu les enfants monter dans un véhicule, n'a été recueilli que plus tard car la fille de cette personne avait omis de dire à la gendarmerie, lors de son premier passage, que sa mère âgée se trouvait à l'étage. Il n'y a pas eu de descente sur les lieux avant le 5 juillet 1995, soit dix jours après l'enlèvement.
2) Comme cela a été observé par ailleurs, on peut formuler de nombreuses critiques sur la manière dont l'enquête sur M. Dutroux a été menée par la BSR de Charleroi. La qualité des actions Posa qui ont été menées en 1993 et 1995 n'était pas du tout conforme à la finalité des normes standard auxquelles doit répondre une action d'observation (24 heures sur 24, si nécessaire).
Des informations utiles transmises à la gendarmerie. de Charleroi au cours de la période novembre-décembre 1995 n'ont en outre pas été exploitées. Il s'agissait d'informations relatives à des actes suspects commis à l'égard de fillettes à proximité des écoles. Des Mercedes blanches ont été signalées, certaines fillettes ont été photographiées et il était même question d'une petite voiture bleue servant au déplacement des auteurs des faits. Ces informations ont été transmises par un policier de La Louvière au BDRJ de la gendarmerie de Charleroi et à la PJP de Charleroi.
On pourrait raisonnablement s'attendre à ce que le BDRJ transmette ces informations à la BSR. Le policier en question a pris lui-même contact avec M. Michaux, le 13 décembre 1995, pour l'informer qu'il disposait d'informations précises concernant un réseau de pédophiles opérant à partir de Schaerbeek.
M. Michaux se rendit immédiatement à La Louvière en compagnie de M. Delpierre, afin de s'assurer que l'information ne provenait pas du même indicateur, ce qui n'était en effet pas le cas.
Mais M. Michaux n'a pas exploité l'information. Au contraire, il a rédigé un rapport d'information à l'attention du commandant Schot pour l'avertir que des informations du dossier Othello avaient filtré.
Cette réaction curieuse présentait des similitudes frappantes avec la manière dont le coéquipier de M. Michaux, M. Delpierre, n'avait pas exploité les informations que lui avait fournies le commandant Laitem de la PJP de Charleroi qui l'avait contacté quelques jours après les faits d'Obaix. M. Dutroux était suspect dans cette affaire mais, étant donné que la PJP avait appris que la gendarmerie effectuait une observation de M. Dutroux, on avait abandonné la piste M. Dutroux, après concertation avec M. Delpierre, afin de ne pas gêner les actions d'observation de la gendarmerie sur M. Dutroux.
Delpierre savait pourtant - ou pouvait en tout cas facilement savoir - que le Posa avait déjà cessé ses observations un mois plus tôt.
Delpierre négligea en outre d'informer M. Michaux de sa rencontre avec la PJP. Ce dernier continue d'affirmer qu'il n'était pas au courant de l'affaire d'Obaix. Ce fait est très curieux, non seulement à la lumière de ce qui précède, mais également parce qu'il s'est avéré par la suite que le péjiste - à savoir Zicot - qui avait été un des premiers à intervenir dans l'affaire d'Obaix, était une personne bien connue de M. Michaux et de M. Dutroux.
On peut formuler de nombreuses critiques quant à la manière dont ont été menées les perquisitions du 13 décembre 1995 (1).
(1) Cf. supra, Chapitre 2. Le déroulement des enquêtes, Section 2. L'enlèvement de Julie et Mélissa, $ 1er. L'enquête à Charleroi, B. Les années 1995 et 1996, 6. Des perquisitions sous couvertures, c. Les perquisitions du 13 décembre 1995.
2. L'enquête Sabine
a) L'organisation de l'enquête
On a utilisé les moyens disponibles pour mettre en place la cellule d'enquête. C'est ainsi que des analystes criminels ont été sur la brèche en permanence, que l'échange d'informations avec la police communale et la police judiciaire s'est effectué dans les deux sens et que l'on a veillé à ce qu'il y ait le même échange d'informations avec l'asbl Marc et Corinne ainsi qu'avec un assistant social.
La cellule d'enquête était dirigée par deux chefs d'enquête et se trouvait en permanence sous contrôle externe.
La cellule disparitions était présente et représentée de manière importante à la cellule d'enquête. Un membre de la cellule disparitions assurait la liaison. La cellule disparitions a fourni un important travail d'appui dans cette enquête et s'est acquittée convenablement de sa mission de coordination.
En comparaison avec les enquêtes Julie et Mélissa et An et Eefje, la contribution de la cellule a été nettement plus importante tant en termes de qualité qu'en termes de quantité. Comme on pouvait raisonnablement s'y attendre, à ce moment, la période de rodage était quasiment terminée.
En dépit de ces constatations positives, il est indéniable que c'est précisément le représentant de la cellule disparitions qui a infirmé une série de pistes potentielles qui auraient pu mener l'enquête à M. Dutroux. Les informations fournies par le SGAP ont été qualifiées de non pertinentes parce qu'elles avaient déjà été vérifiées et jugées sans valeur. Les données relatives à Dutroux dont la cellule disparitions disposait n'ont été mises à disposition que de manière partielle et elles ont été présentées comme n'étant pas d'une utilité immédiate. Cela explique sans doute pourquoi la cellule d'enquête " Sabine " n'a pas pris la peine de vérifier comme elles le méritaient ces données auprès de la BSR de Charleroi.
Bien que rien ne permette d'affirmer que les informations ont été relativisées délibérément, on doit constater post factum que des pistes pertinentes n'ont pas été exploitées pour cette raison.
b) La conduite de l'enquête
Bien que la cellule " Sabine " fût exclusivement composée de membres de la gendarmerie, la collaboration avec la police communale et la PJP a été d'emblée bien organisée. Tous les services de police ont participé aux réunions de coordination. Toutes les informations disponibles ont été échangées.
L'excellente collaboration était due à l'organisation professionnelle de la cellule, à l'attitude constructive de la direction des trois services de police et à la bonne conduite de l'information d'abord et de l'instruction ensuite.
La manière dont il a été rendu compte des réunions de coordination est vraiment exemplaire.
3. Questions critiques
a) Les relations entre les enquêteurs
Des problèmes se posent, sur le terrain, en ce qui concerne les rapports entre les officiers de gendarmerie et les enquêteurs de la gendarmerie qui, conformément à l'article 6 de la loi sur la fonction de police, sont placés sous leur autorité et leur direction. Il arrive souvent que les officiers ne possèdent pas l'expérience du terrain nécessaire. Ils sont dès lors parfois mal placés pour diriger véritablement une enquête à partir de leur position hiérarchique et dans le cadre de leur fonction dirigeante.
Force est en outre de constater qu'ils sont trop éloignés du terrain et qu'ils exercent trop peu leur pouvoir disciplinaire à l'égard de leurs subordonnés.
Deux exemples précis illustrent cette constatation :
- à Liège, personne n'a dirigé le travail de la cellule Grâce-Hollogne;
- à Charleroi, les officiers dirigeants n'ont pas suffisamment assumé leur responsabilité (notamment en ce qui concerne l'absence de PV) et il n'a pas été indiqué clairement aux enquêteurs qui était l'officier dirigeant.
L'article 6 de la loi sur la fonction de police intègre pour ainsi dire cette ambiguïté dans les relations entre le magistrat, qui est responsable et qui a la direction de l'information et de l'instruction, et les policiers.
Ce sont surtout les officiers de police qui se trouvent dans une position délicate, étant donné que, d'une part, ils sont censés répondre aux réquisitions des autorités compétentes et que, d'autre part, ils sont responsables de l'organisation du service.
Une adaptation de l'article 6 s'impose.
En ce qui concerne les officiers de gendarmerie, force est de constater que les parquets et les parquets généraux ne peuvent exercer suffisamment leur compétence de surveillance et, le cas échéant, leur compétence disciplinaire. La même remarque vaut, mutatis mutandis, pour les officiers de police judiciaire près les parquets.
L'article 279 du Code d'instruction criminelle dispose pourtant que tous les officiers de police judiciaire sont soumis à la surveillance du procureur général.
b) Le BCR
a) Historique et missions du BCR
La BCR a été créé en 1965 par le commandant de la gendarmerie, sur la base juridique de l'article 48, alinéa 2, de la loi sur la gendarmerie qui dispose que " les autorités supérieures de gendarmerie (...) coordonnent, apportent le soutien nécessaire et contrôlent l'exécution des missions " effectuées dans le cadre des enquêtes judiciaires.
Alors que les effectifs étaient de 11 unités de terrain, il ne s'agit pas d'un service qui dirige les enquêtes. Il est mis à la disposition des brigades et plus particulièrement des BSR. Il n'est pas davantage un lieu de coordination et d'échange de renseignements entre les parquets et il n'a pas de compétence pour donner d'ordre à d'autres services de police.
Au sein du BCR existe de différentes unités : drogue, environnement, criminalité organisée, trafic des êtres humains et immigration, terrorisme, propriété, personne.
Missions telles qu'elles ont évolué dans le cadre de l'évolution de la gendarmerie :
* soutien : mise à disposition de sa compétence en vue de l'accomplissement des missions de police administrative et judiciaire;
* coordination : la réunion de documentation et d'informations rendues exploitables, la mise en oeuvre coordonnée de moyens d'appui tels que l'observation et l'infiltration, l'encadrement de certaines enquêtes de grande envergure s'étendant sur plusieurs unités, la gestion des informateurs au niveau national, la désignation d'un responsable national en ce qui concerne les observations, la fonction de relais avec les magistrats nationaux et la liaison avec le SGAP;
* contrôle : contrôle du respect des procédures et des moyens mis en oeuvre;
* conception et gestion de programmes : consiste notamment à proposer une approche intégrée d'un phénomène criminel donné;
la création de la cellule nationale disparitions :
* la cellule existait déjà, quoique sous une autre forme et sous un autre programme, plus vaste, du BCR. Sa direction et sa composition sont en grande partie restées identiques.
* L'initiative a été prise par le ministre de la Justice, fin juillet 1995, après un entretien avec les parents de Julie et Mélissa. Sa création a été décidée à la mi-septembre 1995 en accord avec le ministre de l'Intérieur.
* La cellule disparitions s'est intégrée aux missions et à la méthode de travail du BCR, étant entendu que le ministre de l'Intérieur a chargé la cellule, avant même sa création, d'établir un scénario en cas de disparition d'un mineur, en accordant une attention particulière à l'accompagnement psychologique des parents.
Ce service doit être à la disposition de tous les services de police.
b) Confrontation à la pratique des enquêtes
1) Observations générales :
* Dès avant la création de la cellule, le BCR disposait déjà d'une certaine expérience en ce qui concerne la disparition de mineurs d'âge.
* La cellule a cependant mis près d'un an à mettre au point les modalités de fonctionnement. Il est à noter que dès sa mise sur pied, la cellule a été absorbée par les dossiers de disparition pendants. D'autre part, elle a pu, pendant ce temps, acquérir sur le terrain une compétence appréciable en ce qui concerne l'élaboration des scénarios et la manière de réagir face aux disparitions.
La coordination entre les unités de gendarmerie sur le terrain (brigades, y compris la BSR) et le BCR, en l'occurrence la cellule disparitions, n'a pas toujours été celle que l'on serait en droit d'attendre d'une organisation policière professionnelle.
Un certain nombre d'exemples concrets étayent cette constatation :
- le BCR n'a pas transmis comme il convenait les informations pertinentes qui avaient été fournies par le fonctionnaire de police de La Louvière;
- un enquêteur de la gendarmerie, associé à la cellule Sabine, en a conclu que le SGAP avait davantage contribué à l'enquête que le BCR;
- les destinataires - les unités de gendarmerie - n'ont pas compris ou ont mal compris la finalité de l'avis de recherches non urgent.
Autant le BCR que la cellule nationale de disparition suscitent des commentaires en sens divers.
Un reproche adressé au BCR est le fait qu'il travaille en dehors de tout contrôle juridique. La remarque est certainement fondée. En dehors des autorités hiérarchiques de la gendarmerie, le BCR n'est soumis à aucun contrôle externe.
Très souvent, le BCR s'arroge des compétences du juge d'instruction en ce sens qu'il retient, parfois délibérément certaines informations pour les traiter " en interne au sein de la gendarmerie ".
Des reproches s'adressent à la manière dont le BCR remplit son rôle élémentaire de distribution de l'information à travers les brigades, voire à travers de tous les services de police lorsqu'il s'agit de la cellule nationale de disparition d'enfants : les informations recueillies ne circulent pas, adéquatement, à travers tout le pays.
Le BCR aurait également une tendance à tout contrôler. Ainsi, par exemple, il est constaté aujourd'hui que tout ce qui concerne la communication avec les services de police étrangers doit passer par le BCR. De même, et ceci nous rapproche des enquêtes en cause, le travail des différentes BSR devrait aussi " passer par le BCR qui joue le rôle de filtre ".
Le lieutenant-général Deridder affirme à la commission de la Justice de la Chambre " que le BCR est mal vu par beaucoup de magistrats ". Cette critique devrait faire l'objet d'un examen plus approfondi, de la part des intéressés eux-mêmes. Sans doute, peut-on l'expliquer partiellement par le fait que l'interlocuteur normal du BCR est le magistrat national, et non pas les membres du parquet ni les juges d'instruction.
2) L'enquête Julie et Mélissa
* Début juillet, le BCR est intervenu pour la première fois dans l'enquête Julie et Mélissa. Au cours d'une réunion avec la cellule Grâce-Hollogne, il a été examiné quel appui le BCR pourrait apporter à l'enquête, et plus spécifiquement à la cellule de Grâce-Hollogne.
Le 17 juillet 1995, la cellule de Grâce-Hollogne a envoyé au BCR un fax, comprenant notamment le fax que Grâce-Hollogne avait reçu le 7 juillet 1995 de la brigade de Charleroi concernant les soupçons pesant sur M. Dutroux. Etant donné que ce dernier fax se terminait par le membre de phrase " Nous transmettons ces renseignements pour information dans le cadre de la disparition des deux enfants pour laquelle vous enquêtez ", on peut considérer qu'à partir de ce moment, l'on savait que M. Dutroux était un suspect potentiel. Dans le fax du 17 juillet, Grâce-Hollogne a demandé de plus amples renseignements concernant M. Dutroux.
Le 25 juillet 1995, le BCR a transmis toutes les informations manuelles et informatisées concernant M. Dutroux dont on disposait. Ces informations le décrivaient notamment comme étant " bien connu pour des faits de viol ".
* Le BCR est par ailleurs intervenu dans l'enquête le 7 août 1995, à la demande à la fois de M. Lesage et de M. Michaux. Le BCR a pris l'initiative d'organiser la réunion cruciale du 9 août 1995 et y a participé - la question de savoir si le BCR a dirigé ou non la réunion est controversée. Le BCR a donc participé au choix de la stratégie d'enquête qui a été suivie. Le rapport d'enquête confidentiel du 9 août 1995 a été envoyé, le 16 août 1995, au BCR et à toutes les brigades de gendarmerie qui étaient présentes le 9 août.
* Au cours des mois suivants, le BCR a été informé régulièrement des développements ultérieurs de l'enquête menée contre M. Dutroux, est intervenu, ainsi qu'il avait été prévu, dans l'approbation de l'opération " Othello " et a entretenu des contacts avec la cellule de Grâce-Hollogne. Nous renvoyons à ce qui a été précisé à ce sujet ci-dessus dans le cadre du dossier Julie et Mélissa.
* Le 19 septembre 1995, la juge d'instruction Doutrèwe a pris contact par téléphone et par écrit avec le BCR (désormais, la cellule disparitions) afin de lui demander comment la cellule pouvait l'aider dans l'enquête Julie et Mélissa. La cellule, en la personne du major Decraene, a répondu par écrit, sans faire mention de l'opération " Othello " qui, à ce moment, était déjà en cours à Charleroi.
* La question est de savoir dans quelle mesure le BCR et la cellule disparitions (à partir du début du mois de septembre) se sont acquittés convenablement de leurs missions.
* Les missions d'appui, c'est-à-dire l'apport d'expertise, ont été relativement peu nombreuses dans l'enquête qui nous occupe. Il est évident qu'en 1995, la cellule n'avait pas encore le niveau requis pour pouvoir fournir véritablement un appui substantiel. Il est exact que le BCR n'accomplit pas de véritables missions de recherche ou n'en assume pas la direction. On peut néanmoins attendre du BCR, vu les moyens et le savoir-faire dont il dispose, qu'il soit en mesure d'établir des liens entre les dossiers. L'enquête sur les enquêtes a montré qu'il n'avait pas encore atteint ce niveau d'expertise à la mi-1996. On était parfaitement au courant, au BCR, de l'état de la question et des résultats obtenus dans les dossiers des différentes disparitions. Ce n'est qu'au moment où certains auteurs sont passés aux aveux que l'on s'est aperçu des liens existant entre divers dossiers. C'est également ce qui est apparu lors de la visite de la PJP de Bruges, le 10 novembre 1995, dans le cadre de l'affaire An et Eefje.
Le BCR s'est, en revanche, acquitté de certaines missions de coordination, du moins en ce qui concerne celles qui se rapportaient expressément à l'enquête qui nous occupe. Ainsi, on peut affirmer que la découverte et l'exploitation de la piste Dutroux par le BCR relèvent de " l'encadrement de certaines enquêtes de grande envergure s'étendant sur plusieurs unités", une définition courante pour un service d'appui. Selon l'esprit et la lettre de la loi, il faut procéder de manière à ce que la responsabilité de l'enquête demeure auprès des unités locales et que tous les devoirs d'instruction se fassent sous l'autorité et la direction des autorités judiciaires compétentes. Les membres du BCR qui ont assisté à la réunion du 9 août 1995 savaient très bien qu'une décision stratégique avait été prise à l'époque à l'insu des magistrats compétents et, a fortiori, sans leur approbation. Dans le meilleur des cas - c'est-à-dire à condition de se rallier à la thèse de M. Lesage -, on pourrait supposer que les magistrats compétents ont été mis au courant a posteriori.
Etant donné que le BCR assure une fonction de liaison avec le magistrat national, il aurait pu, en vue de la réunion du 9 août, demander l'avis de ces instances, compétentes pour les problèmes dépassant le cadre d'un arrondissement. On savait assurément très bien quel conseil on y aurait obtenu.
Même s'il n'appartient pas au BCR de décider du moment auquel il y a lieu d'informer la magistrature, il serait néanmoins indiqué que, dans le cadre de sa mission de coordination, d'appui et de contrôle, le BCR conseille aux unités de gendarmerie locales de respecter la loi et de se couvrir en se déchargeant des responsabilités sur ceux qui doivent les assumer. L'audition du responsable du BCR permet de conclure que cela se passe désormais ainsi.
La lettre de la juge d'instruction Doutrèwe du 19 septembre 1995 était une autre occasion de corriger ce manquement professionnel. Elle n'a pas été saisie.
Il ne fait aucun doute que le BCR a dû être au courant du fait que M. Michaux a été sommé à plusieurs reprises par ses supérieurs hiérarchiques de dresser un PV. Le BCR n'a pas davantage pris la moindre initiative en ce sens à l'égard de M. Michaux.
* Lorsque la cellule disparitions a été contactée par téléphone en décembre 1995 par le policier de La Louvière qui a été muté au SGAP un peu plus tard, ses membres ont, d'une part, été impressionnés par les informations fournies, mais ils se sont contentés, d'autre part, de conseiller au policier de contacter M. Michaux. Le résultat de ce contact a déjà été exposé et évalué. L'attitude passive de la cellule suscite étonnement et questions.
Pourquoi les informations en question n'ont-elles pas été transmises à la cellule de Grâce-Hollogne, où l'enquête menaçait à ce moment de s'enliser ? Pourquoi la cellule n'a-t-elle pas continué de suivre l'exploitation qui était faite des informations ou approfondi elle-même ces informations ?
Rassembler de la documentation et des informations et les rendre exploitables fait pourtant partie des tâches de coordination du BCR.
* Le 24 août 1995, le BCR a diffusé un avis de recherche non urgent à toutes les unités de gendarmerie. Cet avis était à la fois vague - il y était question de faits commis sur la personne de mineurs - et trompeur. Le but d'un avis de ce type est de permettre au BCR de recueillir toutes les informations possibles au sujet de l'intéressé. Les informations circulent donc à sens unique, c'est-à-dire en direction du BCR. La qualification " non urgent " sert à indiquer la différence par rapport à un avis de recherche urgent.
Il ressort de l'enquête de la commission d'enquête parlementaire que certaines unités de gendarmerie considèrent et traitent effectivement comme tels les avis qualifiés de " non urgents ". Il a été constaté que d'autres unités de gendarmerie, adoptant une interprétation plus restrictive encore, se bornaient à vérifier si l'avis de recherche présentait un intérêt quelconque pour leur région. Dans la négative, il était simplement ignoré.
C'est ainsi qu'ont agi un certain nombre de brigades de gendarmerie du district de Bruges. C'est une des raisons pour lesquelles cet avis n'est jamais parvenu aux enquêteurs de la PJP de Bruges qui enquêtaient sur la disparition d'An et Eefje.
L'avis de recherche non urgent présentait une autre lacune importante. En tant qu'instrument servant à collecter des informations complémentaires concernant un suspect donné, sa portée était forcément limitée. Il a en effet été adressé uniquement aux unités de gendarmerie, de sorte que près de la moitié des fonctionnaires de police de Belgique se sont trouvés exclus en tant que source potentielle d'informations complémentaires.
Il est ressorti des auditions que le BCR a abandonné cette technique de collecte d'informations.
3) L'enquête Sabine
Dans le cadre de cette enquête, la cellule disparitions du BCR a fourni un important travail d'appui, en parfaite conformité avec les tâches assignées au BCR.
En ce qui concerne les missions de coordination, il convient de renvoyer à nouveau aux informations du policier de La Louvière qui, à ce moment, travaillait depuis plusieurs mois déjà au SGAP.
Le 20 juin 1996, le fonctionnaire de police concerné transmet ses informations pertinentes à la cellule " Sabine " de la gendarmerie de Tournai.
Le 26 juin 1996, ces informations ont été évoquées à la première réunion de coordination dirigée par le juge d'instruction désigné depuis peu. Un membre de la cellule disparitions, qui participait également à cette réunion, a écarté ces informations, en les qualifiant de dépassées et d'inutilisables, puisque M. Michaux les avait déjà vérifiées. Outre que cette dernière considération était totalement inexacte, il paraît très étrange d'écarter aussi catégoriquement une piste possible dans une enquête qui, à ce moment, était dans l'impasse.
Le chef d'enquête de la cellule Sabine a reçu par la suite l'ensemble du dossier Dutroux du BCR. Dans la perspective de la réunion de coordination du 1er juillet 1996 qui a suivi, il en a retiré ce qui lui paraissait utile, à savoir les documents qui montraient que les enquêtes qui avaient été menées par le passé au sujet de M. Dutroux avaient été inutiles. Il a assumé devant la commission d'enquête la responsabilité de cette sélection, qui s'est avérée malheureuse par la suite.
Le BCR a cependant effectué, pour les besoins de l'enquête, un contrôle des documents afférents aux véhicules de M. Dutroux ainsi qu'une enquête sur sa famille. L'objectif était d'examiner s'il existait des liens entre M. Dutroux et la région de Tournai.
La cellule d'enquête Sabine n'a, à aucun moment, envisagé de prendre contact avec la BSR de Charleroi. Le superviseur de la cellule s'est cependant rendu à un moment donné à la gendarmerie de Charleroi dans le cadre de l'enquête sans être mandaté à cet effet par le juge d'instruction.
B. Le fonctionnement de la PJP
On a constaté, dans l'enquête sur les enquêtes que les membres de la PJP ont dirigé l'enquête au niveau policier dans les dossiers Julie et Mélissa, An et Eefje et Loubna Benaïssa.
En ce qui concerne l'enquête Julie et Mélissa, on s'est d'ores et déjà penché de manière approfondie sur la situation problématique dans laquelle se trouvait le commissaire Lamoque de la PJP, qui avait été désigné comme chef de l'enquête par le juge d'instruction Coumanne. Il n'était en fait pas du tout le chef de l'enquête mais plutôt le coordinateur de cette dernière. Même ce dernier terme est encore trop fort. En fait, le commissaire Lamoque a subi l'enquête, pour les raisons précisées ci-dessus et n'a pas été en mesure d'apporter quelque contribution positive que ce soit à cette dernière.
Dans le cadre de cette analyse, nous nous concentrons sur les enquêtes Loubna Benaïssa et An et Eefje, deux enquêtes dont la PJP avait effectivement la maîtrise.
1. L'enquête Loubna
a) L'organisation de l'enquête
La PJP est intervenue dans l'enquête le 10 août 1992, cinq jours après le signalement de la disparition de Loubna. La date du 10 août 1992 est quelque peu douteuse. Le supérieur hiérarchique du chef d'enquête de la PJP aurait, selon ce dernier, participé à l'enquête dès le 6 août 1992, ce que nie le premier. Aucune initiative n'a en tout cas été prise par la PJP entre les 6 et 10 août 1992.
A ce moment, la police communale d'Ixelles (à laquelle avait été faite la première déclaration) et la gendarmerie de Bruxelles (à laquelle avait été faite la seconde déclaration) avaient déjà accompli les devoirs d'enquête de base (enquête de voisinage, audition de témoins).
On ne peut pas parler d'une stratégie d'enquête précise :
* On n'a guère ou pas accordé d'attention à certains témoignages et d'éventuels suspects n'ont jamais fait l'objet d'une enquête approfondie.
* Au cours des premiers jours, toute l'énergie des enquêteurs s'est focalisée sur le suspect G. En raison également du manque de direction claire dans le chef du parquet, on a eu l'impression que la PJP agissait en fonction de ses propres convictions, mais sans plan d'enquête bien arrêté. Les supérieurs hiérarchiques du chef de l'enquête ne sont intervenus à aucun moment dans l'enquête, même pour l'orienter. En tout cas, on ne s'est guère préoccupé des apostilles du parquet. C'est ainsi que la PJP a n'a pas donné suite à une apostille sans équivoque du 24 août 1992, à savoir celle qui la chargeait de procéder à une confrontation avec un suspect et d'organiser une réunion à laquelle participeraient la gendarmerie de Bruxelles, la PJP et la police d'Ixelles.
* Une autre illustration du manque de coordination interne au sein de l'équipe d'enquêteurs de la PJP est le fait que les résultats de l'analyse des traces réalisée par le laboratoire de la PJP, ont été purement et simplement déposés au greffe sans que le chef d'enquête n'en sache rien.
* La PJP a déconseillé à la famille de la victime de s'adresser à un avocat. Cela aurait pourtant pu entraîner une constitution de partie civile auprès d'un juge d'instruction, ce qui aurait pu avoir d'emblée pour conséquence qu'un juge d'instruction aurait participé à l'enquête et qu'il aurait été possible de prendre des mesures coercitives éventuelles.
* La PJP a également déconseillé à la famille de prendre contact avec la gendarmerie.
Un membre de l'équipe d'enquête de la PJP a fait comprendre clairement à la police communale, le 14 août 1992, que la PJP se chargeait d'effectuer l'enquête et que la police communale n'était plus censée explorer certaines pistes.
* En septembre 1992, l'enquête s'est enlisée et rien n'indique que, par la suite, les enquêteurs aient encore pris des initiatives pour la relancer. En septembre 1992, la PJP ne disposait pas encore de la technique de l'analyse criminelle. Cette technique n'a pas non plus été utilisée ultérieurement, alors qu'elle était pourtant devenue disponible.
* Le fait de n'avoir pas requis un juge d'instruction - une décision prise par le parquet - et l'absence de direction claire dans le chef du parquet ont favorisé l'attitude arbitraire de l'équipe d'enquêteurs de la PJP.
Conclusion : la minceur du dossier est l'illustration du manque d'engagement qui caractérise ce dossier. On n'observe aucune stratégie au niveau de l'enquête.
* Il n'a manifestement jamais été envisagé de procéder à une enquête de voisinage avec contrôle approfondi des suspects potentiels.
Le parquet n'y a pas pensé, mais les enquêteurs de la PJP n'ont, eux non plus, jamais pris la moindre initiative en ce sens.
* La légèreté du dossier est la preuve la plus évidente du fait que l'enquête n'a pas été menée de manière approfondie.
b) Le déroulement de l'enquête
La manière dont la PJP a effectué l'enquête prête le flanc à la critique, tant du point de vue organisationnel que du point de vue technique.
- Les apostilles du magistrat du parquet compétent n'ont pas toujours été exécutées.
De ce fait, les services de police ont omis de procéder à une confrontation en vue de vérifier un alibi et de coordonner leur action (notamment en matière d'échange d'informations).
- Une analyse des différentes pistes a été effectuée, mais ses résultats n'ont pas été examinés.
- Le soin de procéder à l'enquête de voisinage a été laissé en grande partie à la police communale d'Ixelles et les suspects potentiels n'ont pas fait l'objet d'une analyse secondaire plus approfondie, pourtant nécessaire.
- Il n'a pas non plus été procédé, du moins de manière systématique, à une enquête auprès des passants.
- L'information concernant la plaque d'immatriculation n'a pas non plus été vérifiée de façon approfondie.
2. L'enquête An et Eefje
a) L'organisation de l'enquête
- La PJP de Bruges a mené une enquête réactive classique et accompli tous les actes d'instruction prévus dans ce cadre.
Toute l'enquête était centrée sur la collecte et l'analyse minutieuse des informations reçues.
Des commissions rogatoires, parfaitement préparées et exécutées, ont également été envoyées à l'étranger.
Lorsque le nombre d'informations utilisables a commencé à diminuer, on a essayé de développer de nouvelles idées par le biais d'une réunion élargie avec la cellule disparitions, qui a été organisée le 10 novembre 1995.
Il est frappant de constater que ni la PJP ni la cellule disparitions n'ont cherché à établir un lien entre la disparition d'An et Eefje et les autres disparitions.
- Bien qu'aucune cellule mixte n'ait été créée, la collaboration entre les services de police était correctement organisée, ce qui était incontestablement la conséquence de la tenue régulière de réunions de coordination. A la lumière de cette constatation, il est étonnant que la PJP n'ait pas fait appel à l'hélicoptère de la gendarmerie.
b) La conduite de l'enquête
- L'équipe d'enquêteurs de la PJP a parfaitement bien assuré l'exécution technique des actes d'instruction, assistée en cela par la G et la police communale pour certains actes d'instruction.
C'est ainsi que tous les témoins qui auraient pu se trouver à proximité de l'endroit présumé de la disparition, qui avaient déjà été interrogés par la police communale, ont été réinterrogés par la PJP, et ce, afin de ne négliger aucun indice.
Les faits et gestes ainsi que les alibis des suspects potentiels ont été vérifiés très minutieusement. On a utilisé à cet effet, notamment, un Zoller-Malicieux.
- Malgré ces constatations positives, on ne peut toutefois perdre de vue qu'une piste importante a été négligée, à savoir le témoignage concernant la Citroën CX. Ainsi qu'il a déjà été souligné, cette piste aurait pu mener à Dutroux.
- Il est également frappant que la PJP n'ait jamais envisagé de recourir à la technique de l'analyse criminelle, même pas lorsqu'elle ne recevait plus de nouvelles informations et que l'enquête était dans l'impasse.
3. Problèmes d'organisation de la PJP mis en lumière par l'enquête
Les membres de la police judiciaire sont répartis en brigades qui sont, actuellement, au nombre de 24. Si l'ensemble des brigades exercent toutes les fonctions de police judiciaire classiques, la 23e brigade, dont la création est récente, est spécialement chargée de la recherche des infractions relevant du grand banditisme et du terrorisme.
Au sein des brigades, les agents de police judiciaire sont des inspecteurs et des commissaires.
La police judiciaire comprend également quatorze laboratoires de police scientifique et technique dont les fonctions consistent à rechercher, identifier et analyser, par des méthodes scientifiques et techniques, les indices et les traces matériels des infractions. L'audit sur les services de police qui a était effectué à la fin des années 1980 aurait révélé le caractère lacunaire de ces laboratoires dont l'équipement serait insuffisant, trop peu performant et le personnel sous-qualifié.
Le compétence des membres de police judiciaire s'étend à l'ensemble du territoire et elle n'est pas limitée aux frontières des arrondissements judiciaires.
La police judiciaire n'a pas une unité d'organisation et de direction. Chaque procureur du Roi dirige sa brigade, avec une relative grande autonomie. Il n'existe donc pas véritablement de corps de police judiciaire mais seulement un ensemble de services qui accomplissent, selon une organisation propre, des missions identiques. Il convient de noter que la fonction de commissaire général n'est pas une fonction de direction de l'ensemble des brigades mais plutôt une fonction de centralisation et de coordination.
L'audition du commissaire général de la police judiciaire a soulevé des questions cruciales au niveau des moyens et de la survie de la police judiciaire.
- En tant qu'organisation policière, la PJP manque manifestement d'unité au niveau de l'autorité et du commandement, même à présent que la nouvelle loi sur la PJP a été votée. Les brigades opèrent de manière relativement autonome, souvent sans véritable commandement. Plus que la gendarmerie, la PJP s'est ralliée à la philosophie et au concept du SGAP. Le transfert de nombreuses compétences du commissariat général au SGAP a eu pour effet de priver le corps d'un service de soutien opérationnel qui doit également assurer la coordination des enquêtes par-delà les arrondissements.
La nouvelle loi relative à la PJP enlève au commissaire général toute possibilité de diriger réellement le corps. Le pouvoir réel est aux mains des commissaires en chef qui, contre toute logique au sein d'un service de police, se sont constitué des baronnies. La situation est carrément dramatique en matière de respect de la discipline et d'exercice du pouvoir disciplinaire. Bien qu'il existe d'innombrables occasions d'intervenir contre certaines brigades et certains membres de la PJP, force est de constater que l'inspection générale ne réagit pas, alors que le commissaire général ne le peut pas et que certains commissaires en chef ne veulent pas réagir. Cela explique pourquoi, dans certaines brigades, la perte du sens des normes a pris de telles dimensions que la légitimité du corps est gravement mise en péril.
- Cette évolution inquiétante qui, dans certaines brigades, est la conséquence d'une escalade qui dure depuis des années, s'oppose à la constatation positive qu'à titre individuel, certains membres du corps font preuve d'un grand zèle et d'une grande compétence.
C. Le fonctionnement de la police communale
Dans les enquêtes qui nous occupent, les services de police communaux ne sont intervenus de façon essentielle que dans deux cas.
La police communale de Charleroi est intervenue sur un certain nombre de points cruciaux dans le cadre du volet de l'enquête Julie et Mélissa transféré à Charleroi ainsi que dans les enquêtes sur M. Dutroux.
Dans l'enquête Loubna Benaïssa, la police communale d'Ixelles a joué un rôle considérable.
1. La police communale de Charleroi et les enquêtes sur M. Dutroux
- En novembre 1992, M. Dutroux s'est rendu coupable d'un attentat à la pudeur sur de petites filles à la patinoire à Charleroi. Appelée sur les lieux, la police communale de Charleroi a interpellé M. Dutroux et effectué un certain nombre de recherches sur sa personne dans le fichier d'informations, mais elle n'a finalement pas rédigé de PV.
Il semblerait que la police communale n'était pas informée du statut de libéré conditionnel de M. Dutroux (depuis le 6 avril 1992). Cet incident aurait pourtant permis d'entamer une procédure de révocation de la liberté conditionnelle. Les autorités locales sont en effet tenues d'informer le ministre de la Justice de tous les faits pouvant conduire à une révocation de la liberté conditionnelle (arrêté royal du 17 janvier 1921, article 13).
Le fait que la police communale de Charleroi n'était pas informée du statut de M. Dutroux indique ou bien que le directeur de la prison de Mons avait négligé d'informer le bourgmestre de Charleroi de la libération conditionnelle de M. Dutroux ou bien que les autorités communales de Charleroi, y compris la police communale, avaient fait preuve de négligence lors de l'enregistrement du statut de M. Dutroux. Dans le premier cas, il s'agit d'une preuve supplémentaire du cloisonnement au sein de l'administration de la justice pénale (voir plus loin).
- Le 5 novembre 1995, M. Dutroux a comparu devant la police communale de Charleroi pour vols et séquestration de trois jeunes gens majeurs. La police n'a pas immédiatement procédé à son arrestation. Il n'a été arrêté que le 6 décembre 1995 après avoir été interrogé le jour même par la PJP. Assez curieusement, le parquet n'a mis le dossier des vols et de la séquestration à l'instruction que le 6 décembre 1995 auprès du juge d'instruction Lorent.
L'inspecteur De Windt, qui a interrogé M. Dutroux, avait certes quelques soupçons à l'égard de M. Dutroux, notamment en raison de ses antécédents judiciaires.
Après avoir appris l'arrestation de M. Dutroux, le 12 décembre 1995, et s'être rendu, avec Mme Troch, auprès du juge d'instruction Lorent, M. Michaux a repris son enquête sur M. Dutroux. L'inspecteur De Windt a proposé d'aider M. Michaux, mais ce dernier n'a manifestement pas répondu à cette offre. Il est apparu, par la suite, que le commissaire adjoint De Windt était très au fait de la personnalité de M. Dutroux et de sa participation éventuelle aux enlèvements. M. Michaux ainsi que les magistrats concernés de Charleroi ne paraissaient cependant pas s'intéresser à l'aide qu'il pouvait apporter.
- Le 29 mars 1994, M. Dutroux a obtenu du commissaire en chef de Charleroi l'autorisation de détenir une arme à feu de défense, une 22.LR. Ce permis a été délivré sans que soit menée une enquête concernant la personnalité du demandeur et sans que soit consulté le casier judiciaire. Le 14 mars 1997, un conseiller du ministre de la Justice a qualifié ces faits de faute grave dans le chef de la police de Charleroi.
C'est dans les mêmes circonstances que M. Martin s'est vu délivrer un permis par la police de Lobbes le 9 septembre 1994.
2. La police communale d'Ixelles et l'enquête Loubna
Ainsi qu'il a déjà été souligné dans l'enquête sur l'enquête Loubna Benaïssa, la police communale d'Ixelles et plus particulièrement l'assistante de police qui a mené l'enquête pour la police communale ont fourni un travail très appréciable sur le plan professionnel, principalement à l'égard de la famille Benaïssa.
Il n'en demeure pas moins que l'intervention de la police d'Ixelles est sujette à certaines critiques dans ce dossier :
* La hiérarchie n'est jamais intervenue dans ce dossier. L'enquête a été laissée à l'entière responsabilité de l'assistante de police.
* La section judiciaire de la police communale d'Ixelles n'est intervenue que de façon sporadique et ponctuelle pour certains devoirs d'enquête.
* Il n'est pas aisé de déterminer si l'enquête de voisinage a été effectuée convenablement. Les agents ayant accompli des devoirs d'enquête dans ce cadre n'ont fourni que des rapports verbaux. Sous l'angle professionnel, cette attitude est difficilement défendable.
* Aucun chien n'a été utilisé immédiatement après la disparition.
D. Evaluation générale du fonctionnement des services de police dans le cadre des enquêtes
1. La collaboration entre les services de police
La rivalité entre les services de police est un mal ancien.
Outre les rivalités et la concurrence entre les services de police, l'enquête sur l'enquête a également révélé qu'il existait souvent, au sein des services de police, des formes de rivalité aux conséquences négatives.
C'est ainsi que nous avons pu constater que, dans l'enquête Loubna Benaïssa, les relations entre le commissaire Molenberg et le chef d'enquête Colson étaient extrêmement tendues, voire carrément mauvaises, ce qui a nui à la qualité de l'enquête, étant donné que M. Colson se soustrayait sans cesse aux directives de sa hiérarchie.
- Dans l'enquête sur M. Dutroux à Charleroi, on n'avait pas précisé au chef d'enquête Michaux qui était l'officier dirigeant à qui il devait rendre des comptes. Bien que le commandant Schot ait été désigné, début septembre, en tant qu'officier compétent, l'ancien officier dirigeant, le commandant Legros, ne cessait d'intervenir dans l'enquête de M. Michaux. Il en est résulté qu'il n'y avait aucune direction et que M. Michaux jouissait d'une grande liberté, à telle enseigne qu'il a pu se permettre d'ignorer plusieurs ordres lui enjoignant de dresser un PV, et ce, sans la moindre réaction de la part de ses supérieurs hiérarchiques.
- La hiérarchie de la police contribue grandement à générer, cultiver et entretenir des rivalités et des tensions au sein des services de police.
- Dans les enquêtes qui ont été analysées, la rivalité entre les services de police a de nouveau eu, dans certains cas, un effet contreproductif.
* Dans le dossier Loubna, aussi bien l'accueil des victimes, la collaboration entre les services de police, l'utilisation de certains informateurs que l'exploration de certaines pistes d'enquête ont été conditionnés par le fait que l'équipe d'enquête voulait contrer un autre corps de police.
* Dans le dossier Julie et Mélissa, à Liège, certaines informations n'ont pas été communiquées au commissaire de la PJP qui était censé diriger ou, à tout le moins, coordonner l'enquête, cette situation étant due, en partie, à son éloignement géographique de la cellule de Grâce-Hollogne et à un manque de dynamisme dans son chef.
A Charleroi, la BSR avait à ce point verrouillé l'enquête contre M. Dutroux que toute collaboration était manifestement exclue. Les trois services de police disposaient pourtant d'informations très intéressantes concernant M. Dutroux. L'absence de collaboration a atteint un sommet dans l'affaire d'Obaix, la PJP ayant fait preuve d'une prévenance étonnante à l'égard de la BSR, au point de s'abstenir de toute enquête concernant M. Dutroux afin de " ne pas gêner " la BSR dans son enquête.
Certaines enquêtes de même que les auditions de certains témoins ont montré que lorsqu'un magistrat mène l'enquête avec fermeté, la rivalité entre les services de police disparaît largement ou profite même à l'enquête.
L'échange déficient d'informations entre les services de police, même sous le contrôle de la magistrature, constitue toujours un problème structurel. L'enquête sur les enquêtes fait apparaître que non seulement l'échange d'informations est inexistant ou déficient, mais qu'en outre, même lorsque l'information est transmise, elle n'est pas exploitée. C'est ainsi que les diverses cellules d'enquête n'ont pas exploité les informations communiquées par le policier de La Louvière. Le chef d'enquête de Charleroi a même été jusqu'à y voir la preuve qu'il y avait des fuites au sein de la gendarmerie.
La collaboration entre les services de police dans le cadre d'enquêtes concrètes peut être institutionnalisée par la création de cellules d'enquête mixtes. Il est toutefois essentiel que la position de tous les fonctionnaires de police concernés soit définie de façon claire et précise.
Tel n'était absolument pas le cas dans l'enquête Julie et Mélissa en ce qui concerne la relation entre le membre de la PJP de Liège qui était supposé diriger et coordonner l'enquête et la direction de la cellule de Grâce-Hollogne.
L'article 8 de la loi sur la fonction de police dispose en effet que, dans l'exécution de leurs missions, les fonctionnaires de police sont placés sous la direction exclusive des supérieurs du service de police auquel ces fonctionnaires appartiennent.
Mais l'article 8 prévoit également une solution : il peut être dérogé à cette disposition moyennant des accords exprès conclus avec d'autres services de police.
2. L'émergence d'une fonction policière
Le développement de la police proactive s'inscrit dans cette perspective. " Si traditionnellement la recherche des infractions était essentiellement réactive, il se manifeste de plus en plus sous une forme proactive qui s'attache à découvrir des faits non encore dénoncés, voire même non encore commis mais sur le point de l'être. La recherche proactive se développe sur le mode de l'anticipation et de la définition de choix préalables. Ils empruntent ses données et ses concepts à l'économie et à la gestion. Le développement de la police proactive a produit, compte tenu du vide législatif en ce domaine, un déplacement du centre de gravité de l'enquête judiciaire vers la police ". C'est au niveau de la police que des choix sont réalisés, que les cibles sont fixées que les informations sont rassemblées, stockées et croisées et que les dossiers sont constitués. " Le judiciaire n'intervient plus qu'à l'issue de ce processus afin de formaliser un dossier dont la constitution a très largement échappé. Dans les faits, il est privé tant de la direction que du contrôle de l'enquête. " (1).
(1) Ch. De Valkeneer, Les rapports entre les services de police et les autorités judiciaires, in L'affaire Dutroux. La Belgique malade de son système, Bruxelles, 1997, pp. 140-141.
3. Les techniques spéciales d'investigation
Une observation mérite d'emblée d'être formulée : si, le recours à des techniques particulières d'enquête peut dans certains cas se révéler indispensable, il convient de connaître que ce sont le plus souvent des renseignements recueillis sur le terrain, dans les premières heures, sans autre moyen que la vigilance et l'attention, qui se sont révélés le plus utile. L'assistante de police d'Ixelles a, elle-même, retracé la piste de P. Derochette dès le 14 août 1992. Le premier maréchal des logis Pettens a rassemblé dès 1993 un ensemble de renseignements décisifs sur M. Dutroux. Laetitia a été retrouvée par la mémorisation d'un numéro de plaque minéralogique.
Les techniques particulières d'enquête sont appliquées lorsqu'il y a un suspect. Il convient de préciser ce point, dans la mesure où elles ne constituent pas, contrairement à ce que l'on pense parfois, de la recherche proactive. Le lieutenant-général Deridder l'a bien confirmé.
Les techniques particulières d'enquête sont l'observation, c'est-à-dire la mise sous surveillance, l'enregistrement et/ou les écoutes téléphoniques, le recours à des informateurs 1/4
On les utilise généralement simultanément, ce qui montre encore combien l'opération Othello paraissait improvisée.
Le rôle du procureur du Roi est de s'assurer que ces techniques, qui sont attentatoires à la liberté individuelle et à la vie privée, ne soient pas utilisées de manière arbitraire et n'entraîne pas des dérives policières.
Il doit vérifier, tout particulièrement, si les conditions fixées par la circulaire ministérielle du 24 avril 1990, modifiée le 5 mars 1992, sont remplies.
Il doit vérifier aussi le double critère de proportionnalité et de subsidiarité, c'est-à-dire s'assurer que l'affaire est suffisamment importante et que les techniques habituelles sont insuffisantes au regard de la gravité du fait.
Les opérations qui recourent à des techniques particulières d'enquête sont couvertes par la confidentialité tandis que les magistrats doivent assurer le suivi des informations qui sont découvertes au cours de l'observation. Il faut cependant reconnaître que tel est rarement le cas, comme à Charleroi.
Ces observations doivent donner lieu à la rédaction d'un PV qui sera transmis au parquet. En fonction de la teneur de celui-ci, il reviendra au parquet d'y donner suite en ouvrant une information ou en mettant le dossier à l'instruction.
La circulaire ministérielle ne prévoit pas toutefois pas que l'information récoltée par le recours à une technique particulière d'enquête doit circuler de parquet à parquet.
Nous avons vu que le rapport Othello communiqué au substitut de Charleroi le 25 octobre 1995, étaient en infraction par rapport aux obligations qui incombent au service de police au terme de la circulaire du 24 avril 1990.
L'utilisation d'une technique spéciale d'investigation n'a de sens que si cette technique est mise en oeuvre avec professionnalisme.
Or, il est manifeste que la manière dont les observations ont été effectuées, en 1993 et en 1995, dans le cadre des opérations Décime et Othello n'a guère été judicieuse.
On se reportera aux observations formulées par ailleurs à ce sujet.
Les magistrats se sont bornés à procéder à un contrôle formel de la légalité des techniques d'investigation utilisées.
4. Le recours à des indicateurs
L'enquête sur l'enquête confirme une fois de plus les problèmes classiques que pose le recours à des indicateurs.
Les indicateurs exploitent la rivalité entre les services de police pour les utiliser les uns contre les autres.
L'enquête Loubna illustre clairement cette façon de procéder. Un indicateur " black listed " a même réussi à attiser et exploiter la rivalité entre les services de police.
Chaque fonctionnaire de police " gère " son (ses) indicateur(s). Ce sont essentiellement les indicateurs non enregistrés qui posent des problèmes. En fin de compte, ceux-ci veulent et doivent, eux aussi, être protégés, sans que cette protection soit assortie des mêmes garanties que lorsqu'il s'agit d'indicateurs enregistrés.
L'enquête sur M. Dutroux menée à Charleroi montre que cela peut créer des situations fâcheuses.
$ 2. LE VOLET JUDICIAIRE
A. La place de la victime dans le procès pénal
" La victime souffre de l'infraction plus encore que la société qui est une abstraction au nom de laquelle se rend la justice " (1).
(1) M. FRANCHIMONT, La victime dans le procès pénal, JT, 1997, p. 121.
1. Un message convergent
Dans les différentes enquêtes, les victimes nous livrent un message convergent.
a) Un accueil mitigé
Qu'il s'agisse des parents ou des amis, les victimes ont été confrontées à la même situation. Pour certaines, l'accueil fut mitigé, voire franchement déplaisant. Dans le dossier de Loubna Benaïssa, la question de la langue fut évoquée comme obstacle à la compréhension, ce qui dans une ville multiculturelle comme Bruxelles pose problème.
Au terme de l'article 46 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police, " les services de police mettent les personnes qui demandent du secours ou de l'assistance en contact avec des services spécialisés. Ils portent assistance aux victimes d'infraction, notamment en leur procurant l'information nécessaire ". Cette obligation légale semble avoir été respectée de manière fort différente dans les différents dossiers. Il est à noter que la circulaire openbare orde/ordre public du ministre de l'Intérieur du 29 mars 1994 précise comment cette fonction d'assistance doit se concevoir.
b) Une certaine forme de marginalisation
Tout au long de l'enquête ou de la non-enquête, les victimes ont souvent été infantilisées, dépossédées, déresponsabilisées. Les différents acteurs du système judiciaire, à l'exception sans doute des policiers proches du citoyen, traduisent dans leur attitude la position du système de justice pénale selon laquelle la victime n'a pas de place dans le procès.
Les rencontres ont été rares et fugaces avec les autorités judiciaires. Moins d'une dizaine dans le dossier Julie et Mélissa, ce qui peut paraître dérisoire. La famille Benaïssa n'a eu quasiment aucun contact avec les substituts du parquet de Bruxelles. En outre, il n'est pas normal que les victimes doivent attendre, parfois des semaines, pour rencontrer les responsables de l'enquête. Aux Pays-Bas, le chef d'enquête doit inscrire dans un procès-verbal ce qu'il a fait pour aider les victimes.
Faut-il dès lors s'étonner que, dans ce contexte, les victimes s'engagent dans des enquêtes parallèles ? Les propos de la maman de Mélissa, entendus à la commission, pèsent lourd : que doivent faire les parents, rongés d'angoisse et de douleur ? Rien, il faut attendre, faire confiance, encore et toujours. Mais les parents veulent agir, chercher, collaborer. Leur imposer une attitude passive d'attente est inhumain et inutile.
c) Qui est juge de leur intérêt ?
Dans le droit fil de la logique du système inquisitoire, les autorités judiciaires s'estiment être l'interprète de l'intérêt des victimes. Pour louable qu'elle soit, cette attitude pose problème. Nous en prendrons deux exemples.
Afin de préserver " la paix des foyers ", les juges d'instruction ne disent pas aux familles que des enquêtes se déroulent sur elles-mêmes dans la mesure où, dans ce type d'affaires, les soupçons se dirigent aussi vers le milieu familial de l'enfant. Ne serait-il pas préférable, en définitive, de signaler ce fait aux familles, de leur dire la vérité, plutôt que de taire ces enquêtes, de les enfouir dans le mutisme et, partant, de créer les soupçons ? Une telle attitude s'inscrirait davantage dans la voie de la responsabilité.
L'autre exemple concerne une question très délicate, qui s'est posée dans le dossier de Julie et Mélissa, à propos de la demande des parents adressée au juge d'instruction de voir le corps de leur enfant après l'autopsie. Sur base d'avis, le juge d'instruction n'a pas accédé à leur demande car le spectacle était inhumain. En définitive, ne revient-il pas aux parents eux-mêmes de juger et de décider de la manière de faire leur deuil ? Une lettre adressée spontanément à la commission parlementaire d'enquête pose bien le problème : " Une des demandes des parents de n'avoir pas reçu de réponses est celle qui concerne le refus par les autorités judiciaires 1/4 de leur laisser revoir leur enfant alors qu'ils le désiraient. Ce refus se fonde, nous semble-t-il, sur une méconnaissance des besoins des parents en deuil. La nécessité de revoir, d'identifier par soi-même, de veiller le corps du disparu est un besoin fondamental des personnes frappées par la mort d'un proche pour que puisse s'opérer le travail de deuil qui va leur permettre de s'adapter à la perte et de continuer à vivre 1/4 Des témoignages de parents expriment la douleur, la révolte, la rage et l'impossibilité de sortir de son chagrin lorsque la justice ou les services de police interdisent de revoir un enfant décédé de mort accidentelle ou de mort violente. En revanche, les parents qui ont pu forcer cette interdiction, avec parfois un certificat médical pour couvrir la responsabilité des représentants de la justice, expriment leur satisfaction et l'apaisement que ces retrouvailles leur ont permis de connaître. " (1).
(1) Lettre du 19 décembre 1996 du docteur Jean-Yves Hayez et du docteur Pierre Rousseau.
2. L'assistance aux victimes
Ni les policiers, ni les magistrats ne sont, en règle générale, des travailleurs sociaux ou des psychologues particulièrement préparés à entendre et à soutenir la détresse des gens. Telle est d'ailleurs la raison pour laquelle des services d'accueil aux victimes ont été crées au sein de chaque parquet par une circulaire ministérielle du 13 juillet 1993. Ces services d'accueil des victimes ont une fonction de sensibilisation, de signalement, d'orientation, d'accueil et d'assistance.
Dans les enquêtes examinées, les services d'accueil des victimes n'ont guère joué de rôle. Ou bien ils n'existaient pas au moment des faits ou bien ils ne disposaient pas des moyens matériels pour accomplir leurs missions. Ce fut le cas lors de la disparition de An et Eefje.
Certains grands corps de police ont également créé un service d'accueil des victimes. Ces services dispensent une aide et une formation aux fonctionnaires de police dans le cadre de leur mission générale d'accueil des victimes. Cette mission peut être décrite comme suit : accueil et première assistance, mention dans le PV des desiderata de la victime en matière de réparation du préjudice, offre d'une aide pratique, orientation vers des services d'aide et d'information en ce qui concerne, entre autres, la procédure et finalement reprise de contact avec la victime. Actuellement, on dispose donc, enfin, des services d'assistance aux victimes. Ils relèvent des Communautés et dispensent une aide psychosociale aux victimes.
Certaines questions structurelles continuent néanmoins à se poser. D'une part, les services d'aide aux victimes doivent-ils attendre que les familles prennent contact avec eux ou ne convient-il pas qu'ils agissent davantage d'initiative, sans toutefois forcer la demande ? D'un autre côté, certains témoins entendus à la commission ont signalé qu'en ce qui concerne l'accompagnement des victimes, ce n'était pas le vide mais peut-être le trop plein : de multiples services interviennent sans coordination, avec un effet de harcèlement plutôt que d'aide réelle.
3. L'accès au dossier pour la partie civile
Les parents de Julie et Mélissa ont, à maintes reprises, demandé une chose qui paraît aujourd'hui élémentaire : savoir où en est l'enquête, vers où elle se dirige, que fait-on ?
a) Un droit élémentaire non reconnu
Dans l'état actuel du droit, dominé par une logique inquisitoire au terme de laquelle l'instruction préparatoire est unilatérale, c'est-à-dire non contradictoire, la partie civile n'a pas accès au dossier : elle n'a donc pas accès à ce qui la concerne directement. La victime est ainsi privée de son droit de savoir, de suivre le déroulement du travail que l'on fait pour elle, en son nom, dans son intérêt. Aucune disposition de droit national ou international ne lui reconnaît ce droit, pas même les articles 6.1 ou 6.3. de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Le message de la maman de Mélissa devant la commission est à cet égard significatif de cette " mise à l'écart " de la victime : " Nous étions là avec notre drame ".
En fait, la partie civile ne peut prendre connaissance du dossier pour la première fois que 48 heures avant l'audience de la chambre du conseil qui statue sur le règlement de la procédure, soit à la fin de l'instruction (article unique de la loi du 25 octobre 1919). Si un appel est ensuite interjeté devant la chambre des mises en accusation, la partie civile aura accès au dossier 10 jours avant l'audience (article 223 CIC).
b) Le pouvoir discrétionnaire du procureur général
En vertu de l'article 125 de l'arrêté royal du 28 décembre 1950 portant règlement général sur les frais de justice en matière répressive, le procureur général peut cependant autoriser la communication du dossier d'instruction. Comme cela a été rappelé avec véhémence lors de l'audition du procureur général de Liège devant la commission, le procureur général exerce à cet égard un pouvoir discrétionnaire : il peut refuser l'accès au dossier, il peut l'autoriser sans réserve ou l'assortir de conditions et de limites. Toutefois, comme le rappelle le procureur général J. Velu, " le pouvoir discrétionnaire attribué aux procureurs généraux près les cours d'appel par l'article 125 du règlement général sur les frais de justice en matière répressive n'est pas absolu. Tout pouvoir dans un État de droit doit être exercé aux fins pour lesquelles la loi le confère à l'autorité qui en est investie. " (1). Théoriquement, la décision du procureur général peut donc faire l'objet d'un recours. Si pareil recours est recevable, il est le plus souvent déclaré non fondé : puisque la décision du procureur général est discrétionnaire, seul un abus de droit manifeste, un excès ou un détournement de pouvoir permettrait de conclure au bien fondé du recours (2). En définitive, la victime est donc dépendante du bon vouloir du procureur général. Le procureur général de Liège a donné à l'avocat des parents de Julie et Mélissa un accès limité aux dossiers, en retirant de celui-ci les pièces qui concernaient la vie privée de certaines personnes dont le nom avait été évoqué dans l'enquête. Un recours judiciaire a néanmoins été introduit devant le président du tribunal statuant en référé à Bruxelles mais les parents ont été déboutés de leur demande par une ordonnance du 20 décembre 1995 (3).
(1) J. VELU, Représentantion et pouvoir judiciaire, Discours prononcé à l'audience solenelle de rentrée de la Cour de cassation le 1er septembre 1996, Bruxelles, Bruylant, 1996, p. 73, note 162.
(2) Bruxelles, 19 septembre 1996, JLMB, 1996, 1455-1459.
(3) Civil Bruxelles (référé), 20 décembre 1995, Journal de procès, no 296, pp. 29-30.
Dans le dossier de Loubna, aucun avocat n'était là jusqu'en août 1996, pour exprimer la demande.
B. Les autorités judiciaires
1. Le cloisonnement au sein de l'administration de la justice pénale
a) Les divers échelons et acteurs de l'administration de la justice pénale (recherche et poursuite, instruction, fixation du taux de la peine, exécution de la peine) fonctionnent de manière indépendante. Il n'existe aucune connexion transversale permettant, par exemple, que des informations essentielles, qui seraient déterminantes pour la qualité de l'administration de la justice pénale, soient transmises à l'échelon concerné.
Le dossier de M. Dutroux constitue, à cet égard, un enchaînement exemplaire d'occasions manquées, qui ont fait que l'on n'a pas pu mettre fin à temps à ses activités criminelles.
C'est ainsi que la police communale n'a pas informé le parquet des faits qui se sont produits à la patinoire de Charleroi en novembre 1992.
La libération conditionnelle de M. Dutroux est un modèle de compartimentage au niveau de l'accompagnement. Il n'y a aucune interaction entre l'accompagnement psychologique et l'accompagnement social. Il n'existe aucune forme de collaboration de la part du médecin responsable. Des questions essentielles telles que la situation patrimoniale aisée de M. Dutroux et des lacunes telles que l'absence d'accompagnement social pendant une longue période, ne sont pas communiquées au parquet qui est responsable de l'exécution de la peine et du contrôle de l'exécution de la libération conditionnelle. En novembre 1993, il s'avère que M. Dutroux s'est rendu coupable de vols. Les magistrats qui traitent ce dossier ne profitent pas de l'occasion pour démarrer la procédure de révocation de la libération conditionnelle.
En septembre 1995, le juge d'instruction Lorent, de Charleroi, reçoit une lettre - il s'avère par la suite qu'elle émane de la mère de M. Dutroux - dans laquelle il est dit clairement que celui-ci est impliqué dans l'enlèvement de mineures. En dépit des antécédents de M. Dutroux, le juge d'instruction n'exploite pas cette lettre. Il la transmet à un magistrat du parquet, qui charge la police communale de procéder à des vérifications et n'utilise plus cette lettre par la suite.
En décembre 1995, M. Dutroux a été arrêté pour vol et séquestration arbitraire. Une fois de plus, on n'a pas profité de l'occasion pour engager la procédure de révocation de la libération conditionnelle.
b) Il est frappant de constater que chaque échelon se cantonne aux affaires qui concernent son arrondissement, voire aux faits et au dossier dont il est saisi (le morcellement des dossiers en fonction des compétences territoriales). Ce phénomène a été observé tant dans le chef des services de police que dans celui des services judiciaires.
C'est ainsi que l'on a pu constater, que ce soit dans le dossier de Loubna ou dans le dossier Julie et Mélissa (tant à Liège qu'à Charleroi), que les magistrats s'étaient succédé rapidement pour traiter un même dossier (en raison, notamment, des vacances). Cette situation a entamé, en partie, la continuité des actes d'instruction et entraîné une mauvaise perception des informations recueillies.
La situation n'est guère plus brillante en ce qui concerne les services de police. On observe également un cloisonnement dans ces services, particulièrement en ce qui concerne l'information. Les dossiers examinés en contiennent également plusieurs exemples.
Dans l'affaire d'Obaix, il y a bien eu des contacts entre la police judiciaire et la gendarmerie à propos de l'éventuelle implication de M. Dutroux. Le membre de la BSR concerné n'a toutefois pas transmis ces informations à son coéquipier, qui menait l'enquête sur M. Dutroux et dont il savait qu'il cherchait, depuis des mois, une occasion d'effectuer une perquisition chez l'intéressé. Il n'aurait pas non plus fait mention des faits commis à Obaix.
Il est permis de s'interroger sur l'exactitude des déclarations des deux membres de la BSR, surtout en ce qui concerne le dernier point. Quoi qu'il en soit, la justification avancée devant la commission, à savoir que l'affaire d'Obaix n'était plus un dossier dont s'occupait la gendarmerie, témoigne de la manière très atomistique dont les dossiers ont été traités, ainsi que cela a été précisé ci-dessus.
Dans l'affaire Loubna, les trois services de police sont intervenus en alternance dans les différentes phases de l'enquête. En fin de compte, il n'y a pas eu le moindre échange concret d'informations utiles. Chacun des services est intervenu dans l'affaire et, en raison notamment de l'absence de direction appropriée de la part du ministère public, a agi comme il l'entendait.
Dans le dossier An et Eefje, l'avis de recherche non urgent du 24 août 1995, un avis interne de la gendarmerie, a été considéré comme non pertinent pour leur propre enquête par les brigades de gendarmerie concernées de Bruges, et, a fortiori, comme encore moins pertinent pour les autres enquêtes des autres services de police.
Dans le dossier de Sabine, les enquêteurs de Tournai sont partis du principe que la piste Dutroux serait traitée par la BSR de Charleroi. On n'a pas estimé utile de prendre contact avec les enquêteurs de Charleroi pour s'en assurer.
c) La segmentation, le cloisonnement sont devenus la règle bien plus que l'exception dans l'administration de la justice pénale.
Ce phénomène inquiétant énerve la justice pénale, étant donné que c'est précisément dans la synergie de ses différents échelons que celle-ci doit puiser sa force. On constate en outre que s'est implantée à tous les échelons, et surtout au niveau de la recherche et de la poursuite des infractions et au niveau de la fixation des peines, une culture dont l'essence consiste en ce que chaque service ou instance ne s'occupe que de ses affaires, sans se préoccuper le moins du monde de ce que les autres services ou instances ont pu accumuler en termes d'information et d'expérience. Si les services de police disposent d'un fichier central de données (tout au moins la gendarmerie, la police judiciaire, et le SGAP), la volonté et, surtout, la culture nécessaire font défaut pour procéder à des échanges d'informations, sur le plan interne, entre les services.
La police judiciaire a transféré au SGAP le rôle de service d'appui qui était assuré, auparavant, par le commissariat général, ce qui a réduit les problèmes liés au regroupement insuffisant des informations. Le SGAP et la gendarmerie (BCR) continuent toutefois de travailler trop chacun de son côté et se disputent le monopole de certains fichiers informatiques.
Une structuration claire s'impose, fût-ce dans le cadre plus large d'une refonte du paysage policier. Par ailleurs, il n'y a, au niveau de la justice, aucune forme de fichier de données, ce qui n'est pas sans avoir certaines conséquences importantes.
Tout d'abord, les parquets et les juges d'instruction sont entièrement tributaires, lorsqu'ils doivent orienter leur enquête ou définir leur stratégie, des informations fournies par les services de police. C'est là une situation malsaine, qui place la magistrature dans une situation de dépendance et qui hypothèque dès lors également les possibilités qu'elle a de diriger véritablement l'enquête.
Ensuite, cette lacune fait perdre bon nombre d'informations et d'éléments permettant de comprendre certaines affaires. Dans ce contexte, il est pratiquement impossible, pour les magistrats, de relier des dossiers entre eux, de comprendre la diversification des activités criminelles à laquelle se livrent les organisations criminelles. Il convient de tenir compte, à cet égard, du fait que les organisations criminelles répartissent leurs activités sur plusieurs arrondissements judiciaires et au-delà des frontières. En raison de leur compétence territoriale limitée (voir infra) et de l'absence d'une base de données centrale, les parquets et les juges d'instruction sont dans l'impossibilité d'établir des connexions entre différents dossiers. Il en résulte un " saucissonnage " des enquêtes judiciaires.
Cette (dés)organisation et cette manière de procéder entraînent la perte de nombreuses données importantes et créent des failles dans le système que certains exploitent habilement pour se soustraire aux recherches, aux poursuites et à l'exécution de la peine. Tel est certainement le cas en ce qui concerne les formes plus organisées de criminalité et, a fortiori, en ce qui concerne la criminalité organisée.
2. Le parquet
L'article 138 du Code judiciaire ainsi que l'article 1er de la loi du 17 avril 1878 contenant le titre préliminaire du Code de procédure pénale confie directement au ministère public l'exercice de l'action publique. Le parquet joue donc un rôle essentiel et prépondérant dans l'exercice de l'action publique dont il est le dépositaire.
a) Le parquet est un et indivisible
L'unité réside dans la concentration entre les mains du procureur général près de la cour d'appel de la direction de l'activité de tous les magistrats du parquets dans le ressort de la cour (article 143 du Code judiciaire et article 27 du Code d'instruction criminelle). Dans les différents enquêtes, la direction du procureur général s'est effectuée de manière (très, trop) discrète, pour ne pas dire inexistante. Les parquets généraux sont trop éloignés des problèmes concrets et de la réalité des magistrats du parquet.
L'indivisibilité, quant à elle, consiste en ce qu'il n'existe aucune distinction, ni division entre les magistrats du ministère public : ils peuvent donc se suppléer l'un l'autre dans la même cause. " Ce principe se justifie par la considération que, dans les limites de leurs attributions légales, les magistrats du ministère public n'agissent jamais en leur nom personnel mais au nom du parquet auquel ils sont attachés; leur personnalité se confond dans cette personne morale que constitue l'ensemble des magistrats d'un même parquet ". (1)
(1) Cass., 8 mai 1979, Pas., 1979, I, p. 1058.
Si l'explication peut se comprendre sur le plan juridique, elle contient cependant une large part de fiction. Dans les faits, le principe de l'indivisibilité des membres du ministère public entraîne bien souvent une succession de substituts dans la même affaire, avec nécessairement une rupture de continuité. Le cas est exemplaire dans la dossier de Loubna où, en raison bien sûr des vacances, trois substituts se sont succédés en moins d'un mois. Le résultat n'a pas été une prise en charge du dossier mais au contraire un abandon de celui-ci. Dans le passage d'un substitut à un autre, le dossier s'est à proprement parler égaré. La piste de Patrick D. est, malheureusement, significative à cet égard. La police d'Ixelles communique l'information au substitut du procureur du Roi le vendredi 14 août 1992, dans l'après-midi. Le 17 août 1992, un autre substitut est en charge du dossier, sans qu'aucune information particulière ne lui soit donné sur les devoirs à effectuer. Pas de continuité dans la prise en charge matérielle du dossier, pas de continuité dans la prise en charge intellectuelle et le souci de faire avancer l'enquête.
b) Une faible organisation interne
L'organisation d'un parquet devrait répondre, aujourd'hui, du moins dans les grandes villes, aux impératifs de la gestion moderne d'une entreprise. En outre, en fonction de son objet même, le parquet doit pouvoir s'adapter et répondre aux données sociologiques, policières et pénales actuelles.
L'enquête sur les enquêtes permet de conclure que l'organisation interne des parquets n'a pas suivi l'évolution des besoins auxquels ils doivent faire face dans le cadre de leurs attributions. L'absence de soutien logistique élémentaire (tel qu'un système informatique) a une incidence négative sur la structuration et l'organisation du travail, d'autant plus que le nombre des missions dont les parquets ont été chargés a augmenté de manière impressionnante ces dernières années.
Les insuffisances organisationnelles se font tout particulièrement sentir dans un grand parquet comme celui de Bruxelles. En l'absence de management et d'un nécessaire soutien logistique, le chef de corps ne parvient pratiquement plus, actuellement, à suivre l'ensemble du dossier, ni a fortiori à développer une stratégie.
Au parquet de Charleroi, le chef de corps doit faire face à un grand nombre de problèmes. Outre une organisation déficiente et l'absence d'une véritable direction, qui ont été maintenues pendant plusieurs années, ce parquet doit à présent faire face aux conséquences qui découlent du non exercice de la fonction de chef de corps pendant près d'une année. En outre, ce parquet subit, plus que d'autres, les conséquences de l'existence manifeste d'une criminalité organisée, qui s'est développée dans le contexte socio-économique extrêmement difficile de la région. Cette situation entraîne, chez certains fonctionnaires de police et chez certains fonctionnaires de justice, une perte de sens de la norme. Ce point sera développé ultérieurement.
Des questions se posent dès lors à la fois en termes d'efficacité et de légitimité de l'institution. Dans sa fonction de poursuites, l'efficacité de l'action du parquet est soumise à des contraintes qui confinent à la paralysie. Contraintes en termes de moyens (dérisoires), contraintes en termes de formation (inexistante), contraintes en termes de motivation (la tradition), contraintes en termes d'autorité (la hiérarchie). En droit, le parquet doit coordonner et diriger l'enquête de la police; en fait, il y est souvent asservi.
c) Les priorités dans les enquêtes
Dans le droit fil de l'observation précédente, la question des choix dans le traitement des dossiers est devenue une question incontournable. Trop souvent, la commission a entendu les procureurs du Roi se plaindre, sans doute à juste titre, de l'afflux de dossiers nouveaux. La plénitude du contrôle est irréaliste, notamment, en raison du volume des dossiers à traiter, et il aboutit, dans de nombreux cas, à ne plus rien contrôler du tout. A cet égard, il convient de rappeler que le ministère public a l'obligation, dans le cadre de l'opportunité des poursuites qui lui revient, d'opérer des choix, de faire un tri entre les affaires. Il s'agit là d'une exigence de politique pénale qui a trop souvent été passée sous silence alors que l'analyse du système d'administration de justice pénale montre clairement l'existence, au sein de tous les parquets d'un processus de sélection des affaires qui s'observe d'abord au niveau de la police. Tous les faits constatés, toutes les plaintes déposées ne sont pas enregistrées dans le judiciaire. Des processus internes fondés tantôt sur une logique d'efficacité, tantôt sur le jugement personnel des policiers, ont pour effet de filtrer le flux des informations communiquées. C'est ainsi que l'on présente bien souvent le système de justice pénale comme un entonnoir à filtres successifs.
Or, il convient de le constater, ce phénomène n'a été pris en considération que de manière très marginale par le ministère public. Si les parquets persistent à ignorer le processus de sélection des affaires, outre qu'ils seront bientôt enfermés dans l'impasse qu'ils auront eux-mêmes créée, ils seront débordés par les services de police. Pour éloignée que paraît cette observation, elle nous ramène au coeur des enquêtes sur les disparitions d'enfants : le parquet justifie ses difficultés d'agir par l'ampleur des dossiers à traiter. Eu égard aux missions du ministère public, l'objection n'est pas pertinente. Le parquet doit choisir où il met ses priorités et concentre ses énergies.
d) Un champ d'action limité sur le plan territorial à l'arrondissement
L'enquête sur les enquêtes a montré que les parquets limitent leur action à leur arrondissement tant sur le plan juridique que dans la pratique.
Un certain nombre d'exemples éloquents illustrent cette constatation.
Dans le dossier Julie et Mélissa, à aucun moment, le parquet de Charleroi n'a pris contact avec le parquet de Liège, en dépit du fait que l'occasion en a été fournie à plusieurs stades de l'enquête.
Dans le dossier An et Eefje, le parquet de Bruges n'a jamais envisagé de s'adresser à d'autres parquets, qui devaient également faire face à des disparitions inquiétantes.
Dans le dossier de Sabine, à un moment donné, le parquet et le juge d'instruction ont été informés que le suspect potentiel M. Dutroux avait fait l'objet d'une enquête à Charleroi. Malgré l'absence, à ce stade de l'enquête, de toute piste valable, les intéressés n'ont jamais envisagé de prendre contact avec le parquet de Charleroi.
De même, dans le dossier Benaïssa, le parquet de Bruxelles ne s'est jamais adressé à d'autres parquets.
e) L'absence d'échanges d'informations entre les parquets
L'exemple le plus frappant du manque d'échanges d'informations entre les parquets, qui a été mis en lumière par l'enquête sur les enquêtes, concerne sans aucun doute Charleroi. Du début à la clôture de l'action Othello, les magistrats successifs du parquet ainsi que le juge d'instruction ont laissé passer de nombreuses occasions d'informer le parquet de Liège et/ou la juge d'instruction Doutrèwe des soupçons qui pesaient sur M. Dutroux. Ces soupçons avaient, du reste, été à l'origine de l'action d'observation menée à l'encontre de M. Dutroux. De même, à différents moments, les parquets de Mons, de Charleroi et de Tournai ont été informés des agissements suspects en rapport avec les Mercedes blanches. Aucun d'entre eux n'a transmis cette information à un autre parquet éventuellement intéressé.
Une des principales raisons pour lesquelles les parquets limitent leur terrain d'action à l'arrondissement est l'absence de culture en matière d'échange d'informations entre les parquets. Il y a, bien sûr, des exceptions, ainsi que l'a fait apparaître l'enquête sur les enquêtes. L'absence d'informatisation des parquets constitue, à coup sûr, un obstacle structurel.
f) Les parquets se focalisent trop sur les dossiers individuels et ne tiennent pas suffisamment compte de l'existence d'organisations criminelles
- Ce point est également lié au précédent. Un parquet est saisi d'un dossier et traite ensuite ledit dossier. L'attention du parquet reste limitée à l'infraction qui a été commise et aux auteurs connus ou non de celle-ci.
L'erreur que l'on commet est de ne pas prêter suffisamment attention aux structures et organisations criminelles qui se cachent derrière ces faits délictueux concrets. Certains de ces faits peuvent être banals, mais si l'on constate qu'ils sont commis de manière systématique dans plusieurs arrondissements judiciaires, ils peuvent être l'indice de la présence d'une organisation qui met en place des structures criminelles. Cette constatation a déjà été faite par la commission d'enquête parlementaire sur la traite des êtres humains à propos des réseaux mis en place par des proxénètes pour exploiter des femmes. Dans les enquêtes qui nous préoccupent, on s'est focalisé, à diverses occasions, sur l'existence ou non d'un fait délictueux au lieu de s'intéresser à des comportements qui, considérés dans leur ensemble, pouvaient être révélateurs de la présence d'une organisation criminelle.
* C'est ainsi que, dans l'arrondissement judiciaire de Charleroi, on a tenté, pendant des mois, de prendre M. Dutroux en flagrant délit. Pendant des mois, on a cherché un motif - c'est-à-dire une infraction - pour effectuer une perquisition chez M. Dutroux afin de vérifier certaines affirmations faites par des indicateurs. Non seulement, on a perdu de ce fait un temps précieux, mais on aurait sans doute pu mieux le mettre à profit en situant les activités de M. Dutroux et de ses complices dans la perspective éventuelle de l'existence d'une organisation.
Si l'on considère la chronologie qui a été établie, notamment, pour la période susvisée, on peut conclure qu'aussi bien les déplacements de M. Dutroux et de ses complices en Slovaquie que leurs opérations financières, pouvaient être un indice qu'ils pouvaient se livrer à la traite des femmes, un trafic dans le cadre duquel on pouvait également situer les disparitions inquiétantes d'enfants.
* Dans l'enquête sur M. Dutroux également, il y a la lettre surprenante que la mère de Dutroux a adressée en septembre 1995 au juge d'instruction Lorent. Dans cette lettre, elle fait état de mouvements suspects, la nuit, dans l'habitation de Dutroux, avec des jeunes filles que l'on fait entrer et sortir.
Le juge d'instruction concerné n'a pas jugé cette information utile ou pertinente pour sa propre enquête et l'a transmise au parquet. Le juge d'instruction n'a pas fait le lien avec la disparition d'An et Eefje. Le magistrat du parquet n'a pas non plus eu l'idée de transmettre l'information au parquet de Bruges.
* Un autre exemple est celui des déclarations faites à plusieurs endroits et dans divers arrondissements judiciaires concernant des automobiles blanches de marque Mercedes et des agissements suspects (notamment le fait de photographier des jeunes filles) dans les environs d'établissements scolaires.
Cette information a été présentée à diverses reprises à divers services de police et parquets par un fonctionnaire de police vigilant. On n'en a jamais fait aucun usage judicieux, soit parce qu'on n'a pas soupçonné d'infraction, soit parce qu'on a considéré qu'il s'agissait de rumeurs sans fondement, sans jamais se donner la peine de vérifier sérieusement ces éléments. Cette information aurait également pu être l'amorce d'une piste sérieuse menant à une organisation criminelle qui, elle non plus, n'était peut-être pas étrangère aux inquiétantes disparitions.
- On peut s'étonner de la superficialité dont les parquets et les enquêteurs ont parfois fait preuve, dans ces dossiers, à l'égard des informations qui leur étaient transmises. D'autant plus que, dans un certain nombre de cas, il s'agissait d'enquêtes qui étaient au point mort et dans le cadre desquelles toute information complémentaire valait au moins la peine d'être vérifiée.
Il n'est pas simple de trouver une explication plausible à cette attitude. Dans un certain nombr